一、《意见》起草背景 根据省委省政府《全省或部分设区市实施的国家试点改革事项清单》等相关文件要求，南通市负责承担环境保护领域“惩罚性赔偿”国家改革试点工作。2022年3月7日，我局制定出台《南通市生态环境局关于办理生态环境损害赔偿案件适用惩罚性赔偿的意见（试行）》，部署开展惩罚性赔偿改革试点工作。截止目前，全市共办理66起惩罚性赔偿磋商案件，涉及生态损害赔偿总金额109万元，其中惩罚性赔偿金33万元。中国环境报、新华日报、江苏卫视、学习强国等媒体，先后多次就我市生态环境损害惩罚性赔偿工作情况进行专题报道。7月份以来，先后就惩罚性赔偿试点改革工作向生态环境部政策法规司、市委改革办作专题报告，并受邀在全国生态环境法制培训班上就惩罚性赔偿等生态损害赔偿工作进行授课。在生态环境部9月例行新闻发布会，生态环境部将南通明鑫化工有限公司生态环境损害赔偿案作为全国首例探索实行惩罚性赔偿和替代性修复相结合的生态环境损害赔偿磋商成功案例对外发布，也是四起案件中唯一一起由基层生态环境部门主动筛选线索和办理的案件。 尽管在生态环境损害惩罚性赔偿等方面开展了相关工作，但《意见》实施过程中，我们也发现了一些问题：一是惩罚性赔偿使用的标准过于宽泛。二是惩罚性赔偿适用情形上割裂了主客观要件的关联关系。三是惩罚性赔偿金额计算不够精准。四是惩罚性赔偿金额的用途上不够明确。五是以生态修复责任优先的理念还不够明确。有鉴于此，需要对试行意见进行进一步调整和完善。在总结已办结惩罚性赔偿案件的基础上，结合存在的相关问题，对试行意见进行了修订和完善，起草了《意见》初稿。在此基础上，组织征求了局内相关处室、直属单位及各驻县市区局的意见，根据反馈意见进行修改完善，最终形成了《意见》初稿。 二、《意见》主要内容 《意见》共四章13条，主要包括总则、适用范围、赔偿要求、附则等相关内容。 第一章，总则，共2条内容，主要明确了惩罚性赔偿的涵义及金额计算方式。第1条结合《民法典》相关规定，明确惩罚性赔偿为“侵权人承担实际生态环境损害的基础上，额外要求侵权人支付的费用或者承担的义务”。第2条明确了惩罚性赔偿金额的计算，应当以环境污染、生态破坏造成的实际生态环境损害赔偿数额作为计算基数，具体可以根据生态环境损害鉴定评估报告或意见予以确定。 第二章，适用范围，共6条内容，主要明确了惩罚性赔偿的适用范围和具体判断标准。其中，《意见》第4条对生态环境损害的“故意”、“重大过失”分别作出定义。第5条明确了“建设项目未依法进行环境影响评价擅自开始建设的”等七类情形属于侵权人具有污染环境、破坏生态的故意的认定情形。第6条明确了“符合最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释中严重污染环境认定情形的”等十二类情形属于“造成严重后果”的认定情形。第7条规定了赔偿权利人的举证责任内容。第8条明确了要求侵权人可不承担惩罚性赔偿责任的免责情形。 第三章，赔偿要求，共4条内容，主要明确了惩罚性赔偿金额的具体计算、与行政处罚及诉讼的衔接等内容。第9条明确了惩罚性赔偿金额的确定，确定了具体的考虑因素，以及惩罚性赔偿计算系数并制作了裁量计算表。惩罚性赔偿不超过实际生态环境损害赔偿数额的二倍（不含实际生态环境损害赔偿数额）。第10条明确赔偿权利人可以要求侵权人通过劳务代偿等方式履行赔偿责任。第11条明确惩罚性赔偿金与生态环境损害赔偿资金共同执收管理。第12条明确了处罚与诉讼的衔接。如果赔偿权利人经与侵权人磋商，无法就生态环境损害惩罚性赔偿达成一致或者无法进行磋商的，赔偿权利人可以基于确定的生态环境损害惩罚性赔偿金额提起诉讼。 第四章，附则，共3条内容，主要明确了适用范围、制定解释主体及实施日期等。《意见》适用于南通市生态环境局及派出机构办理的生态环境损害赔偿案件。各派出机构可以结合本地实际情况，研究制定本地具体化的实施意见。同时，《南通市生态环境局关于办理生态环境损害赔偿案件适用惩罚性赔偿的意见（试行）》（通环办〔2022〕12号）同时废止。