一、制定背景 2019年11月19日，我局制定了《南通市生态环境局对环境违法行为情节轻微认定的意见（试行）》（通环办〔2019〕32号），就轻微违法行为认定统一了认定标准、规范了自由裁量行为，为实现“依法依规监管 有力有效服务”发挥了积极作用。2021年7月15日，新修订的《行政处罚法》实施，该法在原有轻微免罚的基础上，进一步提出了“首违不罚”制度。 为进一步抓好《行政处罚法》等相关规定落实，全面贯彻《江苏省优化营商环境条例》《关于推行涉企免罚轻罚清单加强柔性执法进一步优化营商环境的实施意见》（通司发〔2020〕63号）《〈关于推行涉企免罚轻罚清单加强柔性执法进一步优化营商环境的实施意见〉实施细则》（通司发〔2020〕65号）等相关文件要求，法规处牵头起草了《清单》初稿。 在此基础上，法规处组织征求了局内各处室、直属单位及各驻县市区局的意见，并在局网站上公开征求了意见，根据反馈意见进行修改完善，最终形成了《清单》草案。 二、主要考虑 在起草过程中，我们注重把握好以下几个方面：一是注重优化营商环境与保护生态环境相结合。在积极保护企业权益的同时，严格抓好生态环境保护工作。在本次涉及的七项免罚清单中，除第四项涉及水污染物轻微超标免罚外，其余六项免罚内容均属于手续（台账）类管理事项，客观上没有环境危害后果。针对水污染物轻微超标免罚，注重区分直接排放、间接排放产生的客观影响，通过适用不同免罚标准，最大限度保护环境。此外，大气污染是当前环境治理的重点，《清单》删除了原有的涉气超标免罚的相关规定，且未在涉气领域作出轻微免罚规定。二是注重轻微免罚与首违不罚相结合。此次修订的《行政处罚法》，首违不罚是一大特色和亮点。但在具体工作中，哪些执法事项适用首违不罚、首违不罚的起算期限如何计算等并不明确。此次《清单》制定过程中，注重轻微免罚与首违不罚相结合，针对污染物轻微超标、未按照规定设置危废标志、未按照规定建立危废台账、未按照规定填报排污登记表等四类行为，均规定了“两年内首次发现”的适用要求，在对企业轻微免罚的同时，也对企业加强内部环境管理提出了要求。三是注重轻微免罚与指导教育相结合。根据新的《行政处罚法》要求，对涉及的违法行为，在不予行政处罚的同时，还应当对当事人进行教育。此次制定的《清单》将教育内容书面化。在以往主要通过不立案、销案等方式进行不予处罚的基础上，明确了不予处罚应当制作《不予处罚决定书》，同时将对当事人的教育内容作为不予处罚文书内容的一部分，进一步提升了处罚教育的实效。四是注重原有情节轻微认定意见与新《清单》的结合。新的《清单》在沿袭原有认定意见中轻微免罚相关规定的同时，结合当前环境治理工作重点，剔除了涉气超标免罚相关内容。在此基础上，新增补了未按照规定建立危废台账、未按照规定填报排污登记表等两类违法行为。此外，为了便于《清单》的贯彻落实，此次制定的《清单》改变了以往原则性规定的做法，在指明具体违法行为的同时，直接列明了违反的法律条款，操作性和指导性更强。 三、主要内容 《清单》正文共9条内容，其中7条为具体的免罚行为内容，2条为程序性条款。 第一条，涉及报告书、报告表类建设项目“未批先建”的免罚。该条款共包括了建设项目环境影响报告书、报告表未依法报批，建设项目发生重大变动后未重新报批，以及报批后未经批准等三类情形下，擅自开工建设的违法行为。为了保障准确适用，该条明确了免罚的两个条件，从行为危害性上，要求“未造成环境污染后果”；从整改要求上，要求“责令停止建设后及时停止建设”，并且“主动恢复原状”。 第二条，涉及登记表类建设项目“未及时备案”的免罚。由于环境影响登记表类项目主要是手续备案问题，该条要求企业在“检查之日起3日内完成备案”即可。 第三条，涉及建设项目“未验先投”的免罚。从罚款金额看，“未验先投”处罚额度较高（20-100万元），并且需要同时处罚相关责任人（5-20万元）。为了确保符合“轻微”要求，该条明确了适用“未验先投”免罚的三个条件：从适用前提看，必须是“配套建设的环境保护设施已建成”的项目；从客观影响看，要求“项目未造成污染后果”，即没有造成环境危害；从整改要求看，企业应当“主动关闭或者恢复原状”。 第四条，涉及水污染物“超标”的免罚。本条从环境影响的角度出发，区分了直接排放和间接排放的不同适用标准，其中直接排放的，“超标倍数在0.1以内，pH值大于等于5且小于等于9.5”；间接排放的，“超标倍数在0.5以内，pH值大于等于4.5且小于等于10”。同时，为了防止企业放任自身主体责任，明确了前述内容适用的前提应当是两年内首次出现此类违法行为。 第五条，涉及危险废物“未按照规定设置标志”的免罚。危险废物的容器、包装物或者收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所按照规定“设置危险废物识别标志”等内容，属于纯管理性的工作内容，客观上并不存在环境危害。考虑到此类行为改正可能涉及制作危废标志牌等工作，条款明确应当“在检查之日起5日内完成整改”。 第六条，涉及危险废物“未按照规定建立台账”的免罚。建立危废管理台账，是企业加强内部环境管理的一项内容。考虑到危废管理涉及社会环境安全、责任重大，本条规定了免罚的前提为“已在省危险废物全生命周期监控系统中申报了危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料”，要求企业在“检查当日立即改正”，并且此类行为应当是两年内首次出现此类违法行为。考虑到企业需要对以往台账进行补充等合理时间，条款明确企业应当在“在检查之日起3日内完成整改”。 第七条，涉及排污许可管理“排污登记表没有填报”的免罚。本条要求，企业应在检查之日起3日内完成填报，并且此类行为应当是两年内首次出现此类违法行为。 第八条，涉及免罚案件的决定程序、文书制作、教育指导等规定。明确免罚案件应当经过集体研究，同时制作不予行政处罚决定书。在不予行政处罚决定书同时要对当事人进行教育工作。 第九条，涉及本清单的生效时间以及原有规定的废止。明确本清单自印发之日起施行，同时原有的规定同时废止。