一、《意见》起草背景 党的十八届三中全会提出，“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度”。党的十九届四中全会报告明确，要“加大对严重违法行为处罚力度，实行惩罚性赔偿制度”。2021年1月1日施行的民法典，不仅在民事责任章第179条继续沿用民法总则关于惩罚性赔偿的原则性规定，还专门在侵权责任编环境污染和生态破坏责任章第1232条新增加规定了生态环境惩罚性赔偿制度。 根据省发改委《营商环境创新试点改革事项清单》、省政府办公厅《全省或部分设区市实施的国家试点改革事项清单》、省司法厅《打造公正透明的法治环境实施方案（2022-2024年）》等相关文件要求，省生态环境厅牵头负责承担环境保护领域“惩罚性赔偿”改革试点工作。省生态环境厅法规处在省内选取南通市作为试点地区，在2022年期间，由我市探索开展惩罚性赔偿试点工作，探索出台相关文件，开展案例实践工作。 惩罚性赔偿，作为损害赔偿填平原则的突破，通过让存在主观故意的不法行为人承担超出实际损害数额的赔偿，达到充分救济受损生态环境、制裁恶意侵权人的效果，具有惩罚、震慑、预防等多重功能。法规处在总结南通市已办结的400余件生态环境损害赔偿案件经验的基础上，就生态环境损害赔偿案件适用惩罚性赔偿的内涵、适用范围、认定要件、取证要点、赔偿金额计算、磋商与诉讼衔接等具体问题进行了明确，起草了《意见》初稿。 二、主要考虑 在起草过程中，我们注重把握好以下几个方面：一是创造性明确生态环境损害惩罚性赔偿内涵。结合民法典相关规定，参考相关学术专家意见，《意见》率先就生态环境损害惩罚性赔偿内涵作出了界定。我们将惩罚性赔偿初步定义为“在生态环境损害赔偿过程中，针对侵权人故意实施的违反环境保护法律法规及相关制度规定，造成环境污染的严重后果，赔偿权利人超过侵权人造成的生态环境实际损害范围，要求侵权人再加罚一定数额或者一定倍数赔偿金”。二是注重惩罚性赔偿判断标准与具体适用情形的结合。为了准确开展惩罚性赔偿工作，《意见》结合相关法律规定，在对“故意”、“严重后果”等作出界定的同时，明确了“应当适用惩罚性赔偿”的6类情形和“应当适用惩罚性赔偿”3类（含1类兜底）情形，有利于方便基层开展案例实践。三是注重惩罚性赔偿磋商与行政执法结合。惩罚性赔偿磋商必须基于严谨的调查事实和证据，所以《意见》第5条明确了执法人员在行政执法时应当重点调查收集的证据内容。同时，根据省厅关于行政处罚自由裁量基准的相关规定，《意见》认为，侵权人已受到惩罚性赔偿，对其同一侵权行为请求减轻行政处罚的，可以在自由裁量范围内予以考量。四是注重惩罚性赔偿理论可行性与实践可操作性相结合。从理论可行性的角度，《意见》认为，惩罚性赔偿金额的确定应当综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益、侵权人所采取的修复措施及其效果等因素。从实践可操作性的角度，《意见》对属于“应当适用惩罚性赔偿”“可以适用惩罚性赔偿”两种情形分别作出不同的系数规定，特别对于涉刑事案件，一般实际赔偿金额较大，且属于“应当赔偿”的范围内，因此确定的应当适用惩罚性赔偿的起点并没有定太高，最低系数定在1.05。五是注重生态环境损害惩罚性磋商与诉讼的结合。在具体内容规定上，注重吸纳《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》的相关规定，注重适用情形的融合衔接，确保具体《意见》内容的权威性和有效性。同时，《意见》中对惩罚性赔偿的构成要件、适用条件和调查取证等方面都作出明确规定，并在第11条规定，无法达成磋商一致意见的，可以向人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼，实现了生态环境损害惩罚性磋商与诉讼的有效衔接。 三、《意见》主要内容 《意见》共四章14条，主要包括总则、适用范围、赔偿要求、附则等相关内容。 第一章，总则，共2条内容，主要明确了惩罚性赔偿的涵义及金额计算方式。第1条结合《民法典》相关规定，明确惩罚性赔偿为侵权人在“造成的生态环境实际损害范围外，再加罚一定数额或者一定倍数赔偿金”。同时第2条明确了惩罚性赔偿金额的计算，应当以环境污染、生态破坏造成的实际生态环境损害赔偿数额作为计算基数，具体可以根据生态环境损害鉴定评估报告或意见予以确定。 第二章，适用范围，共6条内容，主要明确了惩罚性赔偿的适用范围和具体判断标准。其中，《意见》第3条、第4条分别对赔偿权利人在开展生态环境损害赔偿磋商过程中，在“应当适用惩罚性赔偿”和“可以适用惩罚性赔偿”的情形作出了明确。其中，在“应当适用惩罚性赔偿”中，将“通过暗管、渗井、渗坑、灌注，篡改、伪造监测数据，或者以不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式，违法排放污染物的”等6类明显具有主观故意的情形列入其中；同时确定“超标排污”等2类“可以适用惩罚性赔偿”的情形，并对具体是否适用的判断考量因素进行了列明。第5条、第6条明确了执法人员需要调查收集的证据和可以参照的证据裁量。第7条明确了“故意”的认定要求以及执法取证的重点内容。第8条明确了“造成严重后果”的情形。 第三章，赔偿要求，共3条内容，主要明确了惩罚性赔偿金额的计算、与行政处罚及诉讼的衔接等内容。第9条明确了惩罚性赔偿金额的确定，确定了具体的考虑因素，以及惩罚性赔偿计算系数。其中，对属于“应当适用惩罚性赔偿”的，惩罚性赔偿金额应以实际生态环境损害赔偿数额为基数，在1.05倍至1.5倍之间合理确定；对属于“可以适用惩罚性赔偿”的，惩罚性赔偿金额应以实际生态环境损害赔偿数额为基数，在1.05倍至1.25倍之间合理确定。第10条明确了惩罚性赔偿与行政处罚内容的衔接，规定侵权人已受到惩罚性赔偿，对其同一侵权行为请求减轻行政处罚的，可以在自由裁量范围内予以考量。第11条明确了处罚与诉讼的衔接。如果赔偿权利人经与侵权人磋商，无法就生态环境损害惩罚性赔偿达成一致或者无法进行磋商的，赔偿权利人可以基于确定的生态环境损害惩罚性赔偿金额提起诉讼。 第四章，附则，共3条内容，主要明确了适用范围、制定解释主体及实施日期等。《意见》适用于南通市生态环境局及派出机构办理的生态环境损害赔偿案件。各派出机构可以结合本地实际情况，研究制定本地具体化的实施意见。